Auf dem Weg zur EU-Armee (Teil I): Vereint marschieren

IMI-Analyse 2015/019 - in: junge Welt, 9.5.2015 Die Bündelung militärischer Fähigkeiten der Mitgliedsländer der Europäischen Union soll Kosten reduzieren und langfristig weltweiten Einfluss sichern von: Sabine Lösing und Jürgen Wagner | Veröffentlicht am: 13. Mai 2015 Lange war von ihr nichts zu hören gewesen. Aber kürzlich hat Jean-Claude Juncker der Idee neues Leben eingehaucht. In einem Anfang März in der Welt am Sonntag veröffentlichten Interview sprach sich der EU-Kommissionspräsident für den Aufbau einer EU-Armee aus. Neu ist das Vorhaben indes nicht. Zu Recht gilt die Entscheidung zur Aufstellung der mittlerweile einsatzbereiten schnellen Eingreiftruppe im Jahr 1999 als eigentliche »Geburtsstunde« der Militarisierung der Europäischen Union. Um eine EU-Armee handelt es sich dabei deshalb aber noch lange nicht, sondern um einen nicht stehenden Verbund, der modular aus einzelstaatlichen Truppen zusammengesetzt ist, die sich weiter unter nationaler Kontrolle befinden. Obwohl die EU von einer »Vereinigten Armee von Europa« aktuell noch weit entfernt ist, reichen die Pläne für deren Aufbau bis in die frühen 1950er Jahre zurück. Seither werden sie in schöner Regelmäßigkeit aus der Mottenkiste geholt, zuletzt von Juncker, dem schnell andere Politiker, besonders aus Deutschland, beisprangen. Dahinter steckt das Kalkül, nur im Verbund ließe sich die militärische – und damit auch die machtpolitische – Schlagkraft der Europäischen Union auf das Niveau ihrer Wirtschaftskraft hieven. So schreibt Karl-Heinz Kamp von der »Bundesakademie für Sicherheitspolitik«: »Eine auf diese Weise verstärkte Europäische Union würde in der künftigen multipolaren Welt einen ernst zu nehmen ›Pol‹ bilden, der neben wirtschaftlichem auch militärischen Einfluss geltend machen könnte.«¹ Genau aus diesem Grund wurde mit ersten Schritten in diese Richtung auch schon vor einiger Zeit begonnen, wofür im Prinzip zwei sehr unterschiedliche Optionen zur Verfügung stehen. Entweder wird eine echte Europäisierung (»Vergemeinschaftung« oder »Supranationalisierung«) verfolgt, indem Kompetenzen weg von den Nationalstaaten hin zur EU-Kommission und dem EU-Parlament verlagert werden, wie dies etwa im Wirtschaftsbereich bereits in weiten Teilen der Fall ist. Oder es wird eine Stärkung des Europäischen Rates präferiert, in dem die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer das Sagen haben (»Intergouvernementalisierung«).² Eine derzeit ausgesprochen prominent diskutierte Maßnahme zum Ausbau der Militärkooperation nennt sich »Pooling und Sharing« (P&S), die gemeinsame Bündelung und Nutzung militärischer Güter. Sie zeigt, dass die Staaten keineswegs bereit sind, die Entscheidung, ob, wie und zu welchem Zweck Soldaten oder Rüstungsgüter eingesetzt werden, pauschal an Brüssel abzutreten. Statt dessen achten die Mitgliedsländer sorgsam darauf, auch in Zukunft in allen wesentlichen Fragen der sogenannten Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) die Zügel fest in der Hand zu behalten. Deshalb geht es primär darum, die Effizienz zu steigern und Kosten zu reduzieren. Allerdings soll dies selbstredend nicht zu einer Verkleinerung des Rüstungsbudgets führen, sondern zu einer Vergrößerung der militärischen Kapazitäten. »Dass wir es ernst meinen« Kommissionschef Juncker lieferte in dem genannten Interview mit der Welt am Sonntag ein ganzes Bündel an Begründungen, weshalb eine EU-Armee wünschenswert sei: »Eine solche Armee würde uns helfen, eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik zu gestalten und die Verantwortung Europas in der Welt wahrzunehmen. […] Eine europäische Armee hat man nicht, um sie sofort einzusetzen. Aber eine gemeinsame Armee der Europäer würde Russland den klaren Eindruck vermitteln, dass wir es ernst meinen mit der Verteidigung der europäischen Werte. […] Im übrigen würde eine europäische Armee zu einer intensiven Zusammenarbeit bei der Entwicklung und beim Kauf von militärischem Gerät führen und erhebliche Einsparungen bringen.« Der Verweis auf Russland soll hier augenscheinlich den nötigen Alarmismus erzeugen, um seinen Forderungen Nachdruck zu verleihen. Viel interessanter ist dagegen Junckers Äußerung, eine solche Armee sei generell von großem Nutzen, und zwar unabhängig davon, ob sie überhaupt eingesetzt wird. Hier reproduziert der EU-Kommissionschef die innerhalb der Eliten omnipräsente Vorstellung, dass der weltpolitische Einfluss eines Landes (oder eines Staatenverbundes) eng mit dessen militärischer Schlagkraft zusammenhängt. So schrieb etwa Jürgen Dreifke vom Bundeswehr-Reservistenverband schon 2012: »Europa hat das Potential als globaler Akteur aufzutreten, spricht aber noch nicht wirklich mit einer Stimme und kann seine politischen und militärischen Ressourcen nicht gebündelt in die Weltpolitik einbringen. Europa wird sich in einer Welt mit zahlreichen neuen aufstrebenden Machtzentren behaupten müssen und kann sich nicht andauernd auf die USA verlassen, die zur Zeit einen weit höheren Anteil an der gemeinsamen Sicherheit finanzieren als zu Zeiten des Kalten Krieges.«³ Folgt man dieser Auffassung, dann ist ein Zuwachs an militärischer Macht allein deshalb schon erstrebenswert, weil er mit der Vergrößerung des eigenen Einflusses einhergeht. Insofern wird es als besonders misslich erachtet, dass das Kosten-Nutzen-Verhältnis im Militärbereich erheblich zu wünschen übrig lässt: »Derzeit umfassen die Verteidigungshaushalte der EU immerhin fast 200 Milliarden Euro – die Fähigkeiten der EU-Streitkräfte entsprechen aber nur 10 bis 15 Prozent der Leistungsfähigkeit des amerikanischen Militärs.«? Und genau hier soll die Intensivierung der europäischen Rüstungskooperation Abhilfe schaffen. »Unbefriedigende Situation« Ausgangspunkt der meisten aktuellen Debatten über die EU-Militärpolitik ist der kleinteilige europäische Rüstungssektor, der sich auf viele Länder und Betriebe verteilt und der als Ursache der attestierten Ineffizienz identifiziert wird. So argumentierte etwa Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel in einer Grundsatzrede vom 8. Oktober 2014: »Die Verteidigungsindustrie in der EU ist nach wie vor national ausgerichtet und stark fragmentiert. Europa leistet sich den ›Luxus‹ zahlreicher Programme für gepanzerte Fahrzeuge, den intensiven Wettstreit zwischen drei Kampfflugzeugen und eine starke Konkurrenz z. B. im U-Boot-Bereich. […] Folgen dieser unbefriedigenden Situation sind hohe Kosten und nachteilige Folgen für den internationalen Wettbewerb, aber auch negative Auswirkungen für die Streitkräfte. Die Bundesregierung muss daher nach meiner Meinung verstärkt auf eine europäische Zusammenarbeit bis hin zum Zusammengehen von in einzelnen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen setzen.«? Wie Gabriel andeutet, soll dieser Zustand mittels einer Bündelung im Rüstungssektor (»Konsolidierung«) behoben werden. Die bislang aus manchen der 28 Einzelarmeen mit häufig vollkommen unterschiedlicher Ausrüstung modular oder ad hoc zusammengesetzten EU-Einheiten sollen sukzessive durch einen Ausbau der Militärkooperation in immer mehr Teilbereichen durch stehende gemeinsame Truppenteile mit gemeinsamen Stäben und einheitlicher Bewaffnung ersetzt werden. Auf der einen Seite soll dies eine deutlich höhere Interoperabilität zwischen den nationalstaatlichen Teilstreitkräften gewährleisten: Einheitliche Standards und einheitliches Gerät sollen helfen, die militärischen Fähigkeiten deutlich zu erhöhen. Andererseits erhofft man sich von einem Ausbau der Rüstungskooperation auch einen weiteren Mehrwert. Und genau hier setzt Junckers zweites Argument in seinem Plädoyer für eine EU-Armee an: beim Geld. Denn von derart gebündelten Kräften verspricht man sich eine erhebliche Kostenreduzierung in den Bereichen Anschaffung, Betrieb und Wartung militärischen Geräts. Das Ganze ergibt dann deutlich mehr Militärmacht als die Summe seiner Teile, so die Argumentation. »Zersplitterter Markt« Seit einiger Zeit überbieten sich die Verfasser diverser Studien mit ihren Prognosen geradezu dabei, welche Summen durch einen Ausbau der Rüstungszusammenarbeit eingespart werden könnten. Unter anderem die Consulter von McKinsey beschäftigten sich hiermit. »Laut einer neuen Studie verschwenden die EU-Staaten durch den zersplitterten Markt für Rüstungsgüter viel Geld. Darin rechnen die Berater von McKinsey vor, dass sich die EU-Staaten sechsmal so viele unterschiedliche Waffensysteme leisten wie die USA, obwohl ihre Wehretats zusammengerechnet nur 40 Prozent des US-Budgets ausmachen. So betrieben die europäischen Armeen 14 unterschiedliche Kampfpanzer, die US Army nur einen, die Europäer 16 verschiedene Kampfjets, die Amerikaner nur sechs. […] Langfristig könnten die Staaten demnach rund 30 Prozent sparen, wenn sie bei der Rüstungsbeschaffung enger zusammenrückten. Bei gesamten Rüstungsausgaben von 43 Milliarden Euro im Jahr 2012 wären das immerhin 13 Milliarden.« (Handelsblatt online, 26.6.2013) Noch »optimistischer« zeigten sich die Autoren einer Studie des wissenschaftlichen Dienstes des EU-Parlaments namens »Cost of Non-Europe Report«. Bei Spiegel online hieß es dazu am 8. Dezember 2013: »73 Prozent der Beschaffungsvorhaben würden bis heute nicht europaweit ausgeschrieben. ›Zusammenarbeit bleibt die Ausnahme‹, urteilen die Experten. Die daraus entstehenden Mehrkosten sind immens. Laut Bericht belaufen sie sich auf mindestens 26 Milliarden Euro pro Jahr. Maximal könnten sich die verschwendeten Steuergelder sogar auf 130 Milliarden Euro jährlich summieren. Im Jahr 2012 gaben die EU-Staaten rund 190 Milliarden für Rüstung aus.« Ausgerechnet diese absurd hohen Zahlen wurden dann u.a. von einer Expertengruppe zum Aufbau einer EU-Armee unter Leitung des ehemaligen EU-Außenbeauftragten Javier Solana aufgegriffen, die ihre Studie nahezu parallel als Begleitmusik zu den Vorschlägen von Juncker veröffentlichte.? Auch der Pressesprecher des Kommissionspräsidenten, Margaritis Schinas, gab an, durch die stärkere »Zusammenarbeit bei der Entwicklung und beim Kauf von militärischem Gerät«, also mit Pooling und Sharing, könnten Kostensenkungen in dieser Größenordnung erreicht werden: »Wir haben Studien, die zeigen, dass wir bis zu 100 oder 120 Milliarden Euro pro Jahr einsparen können« (Euractiv, 10.3.2015) »Chronisch unterentwickelt« Lange dümpelte die europaweite Rüstungszusammenarbeit vor sich hin. Erst in jüngster Zeit gewinnen Überlegungen in diesem Bereich wieder an Gewicht, und zwar vor dem Hintergrund wachsender Sorgen um die künftige militärische Handlungsfähigkeit. Ausgangspunkt ist hier die Rede von angeblich drastischen Einschnitten bei den Rüstungshaushalten der Mitgliedsländer. Tatsächlich fallen diese bei weitem nicht so dramatisch aus, wie das Gejammer von Politik, Militär und Rüstungsindustrie nahelegt. Letzteres bildet aber den Grund, weitreichende Maßnahmen zu fordern. Ganz oben auf der diesbezüglichen Agenda rangiert Pooling und Sharing, wie ein Papier der regierungsnahen »Stiftung Wissenschaft und Politik« (SWP) von 2012 verdeutlicht: »Europa verliert die Fähigkeit, jenseits seiner Grenzen militärisch zu handeln. […] Die chronisch unterentwickelten militärischen Fähigkeiten drohen weiter zu verkümmern: als Folge der Finanzkrise schrumpfen die Verteidigungsapparate rasant […]. In den verteidigungspolitischen Kommuniqués von NATO und EU gilt Pooling und Sharing (P&S) derzeit als technokratische Wunderwaffe gegen drohende militärische Handlungsunfähigkeit.«? Der erste wesentliche Impuls zur Intensivierung von Pooling und Sharing ging von der deutsch-schwedischen Gent-Initiative aus, deren Vorschläge der Europäische Rat am 9. Dezember 2010 billigte. In seinen Schlussfolgerungen bezeichnete der Rat schon damals die intensivierte Zusammenarbeit im Rüstungsbereich als unerlässlichen »Kräftemultiplikator« und forderte die Mitgliedsstaaten dazu auf, in diese Richtung verstärkte Anstrengungen zu unternehmen. Wichtig ist in diesem Zusammenhang der strikt intergouvernementale Charakter von P&S, da es allein die Staaten (und nicht etwa EU-Kommission oder EU-Parlament) sind, die hier das Sagen haben: »Pooling ist die dauerhafte Bereitstellung nationaler Fähigkeiten zur Verwendung durch eine multinationale Struktur, bei der die Entscheidungshoheit beim jeweiligen Mitgliedsstaat verbleibt […] Sharing ist die temporäre Zurverfügungstellung nationaler Fähigkeiten in einem multinationalen Kontext, ohne dass hierfür ein Verwendungsmechanismus geschaffen wird. Auch hier behalten die Mitgliedsstaaten die Entscheidungshoheit und bestimmen, unter welchen Bedingungen die Verwendung der Fähigkeiten stattfindet (z.B. EU-Battlegroup).«? Nachdem es vor diesem Hintergrund an den Ländern war, in einem ersten Durchgang 300 mögliche P&S-Projekte vorzuschlagen, wurden diese durch den EU-Militärstab zunächst auf 40 und in einer weiteren Runde 2012 dann auf 13 Initiativen reduziert. Am 19. November 2012 wurde ferner ein Verhaltenskodex (Code of Conduct) verabschiedet, dessen Zweck der damalige Staatssekretär im Verteidigungsministerium, Christian Schmidt, folgendermaßen zusammenfasste: »Dieser Verhaltenskodex enthält eine starke politische Selbstverpflichtung der Mitgliedsstaaten, die multinationale Kooperation stärker und von Anfang an in ihre nationalen Planungen einzubeziehen und möglichst zur bevorzugten Methode im Bereich der Fähigkeitsentwicklung zu machen.«? »Gemeinsame Streitmacht« In einem weiteren Schritt verabschiedete der Europäische Rat im November 2014 ein »Policy Framework for Systematic and Long-Term Defence Cooperation« und nahm die Neufassung des »Plans zur Fähigkeitsentwicklung« (»Capability Development Plan«) an, in dem 16 Prioritäten angesichts von »Fähigkeitslücken« festgelegt wurden, die bevorzugt über Militärkooperationen geschlossen werden sollen. Auf dem anstehenden Rüstungsgipfel im Juni 2015 soll die Intensivierung von Pooling und Sharing erneut weit oben auf der Agenda stehen. So dürfte dabei der besonders originelle, wohl erstmals im Dezember 2013 von der damaligen EU-Außenbeauftragten Catherine Ashton unterbreitete Vorschlag eine Rolle spielen, transeuropäische Beschaffungsprojekte generell von der Mehrwertsteuer zu befreien. Dieser Vorschlag wurde u. a. – explizit mit Blick auf den kommenden Rüstungsgipfel – auch im »Entwurf eines Berichts über die Umsetzung der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik« des französischen Konservativen Arnaud Danjean aufgegriffen, der augenblicklich im Europäischen Parlament die Runde macht. Darin heißt es: »Das Europäische Parlament […] ist verwundert darüber, dass auf europäischer Ebene noch immer keine Möglichkeiten finanzieller Anreize für die Zusammenarbeit und Kräftebündelung bestehen; verweist auf den Aufruf des Rats im Dezember 2013, solche Möglichkeiten auszuloten und bedauert, dass nach einem Jahr die Diskussionen noch zu keiner konkreten Maßnahme in diesem Bereich geführt haben; merkt an, dass die belgische Regierung bereits spontan zugestimmt hat, Ausnahmen von Mehrwertsteuer in Vorbereitungsphasen bestimmter Projekte […] zu genehmigen; findet, dass diese Ausnahmen systematisch auf Infrastruktur und konkrete kapazitive Programme erweitert werden sollten«.¹? Zuletzt wurde am 30. März 2015 u. a. von Deutschland eine Reihe von Vorschlägen zum weiteren Ausbau der Militärzusammenarbeit vorgelegt. Die Wunschliste umfasst neben anderem die »Beauftragung und Mitgestaltung einer neuen Europäischen Außen- und Sicherheitspolitischen Strategie« sowie die »Vorbereitung der EU-Battlegroups auf den Einsatz für Eintrittsoperationen«. Unscheinbar hört sich zunächst die Bitte nach einer »Unterstützung bei der Umsetzung der vorbereitenden Maßnahme als Grundlage für Forschungsprogramme im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik« an. Dabei geht es aber um nicht weniger als die grundsätzliche Möglichkeit, EU-Haushaltsgelder für militärrelevante Bereiche zu nutzen – was aber bisher fast unmöglich ist.¹¹ Die entscheidende Frage, die sich hier stellt, lautet, ob mit all diesen Versuchen, Teile des EU-Militärbereichs miteinander zu verbinden, nicht schon mehr oder weniger unbemerkt der Nukleus einer künftigen EU-Armee geschaffen wird. Dies ist zumindest die Interpretation von Karl-Heinz Kamp von der Bundesakademie für Sicherheitspolitik, wenn er schreibt: Es »ergibt sich der Gedanke einer gemeinsamen Streitmacht nahezu automatisch, wenn man den Gedanken des ›Pooling and Sharing‹ – also der Bündelung der vorhandenen militärischen Fähigkeiten – zu Ende führt.«¹² Während eine solche Entwicklung von Deutschland favorisiert wird, kristallisiert sich allerdings immer deutlicher heraus, dass eine wachsende Zahl der anderen EU-Mitgliedsstaaten dem zunehmend ablehnend gegenübersteht, worauf im zweiten Teil dieses Artikels eingegangen werden wird. Der Grund dafür liegt nicht darin, dass mit Pooling und Sharing die nationalen Parlamente weitgehend entmachtet werden sollen. Eher spielt da schon das von Deutschland propagierte »Rahmennationskonzept« eine Rolle, das – vollkommen zu Recht – auf erbitterten Widerstand der kleineren Mitgliedsländer stößt. Vor allem aber bremsen Großbritannien und auch Frankreich, da beide zunehmend die Sorge umtreibt, durch diese Initiativen könnte nach der Wirtschafts- auch die Militärpolitik unter die Fuchtel »Deutsch-Europas« geraten (hier geht es zu Teil II). Anmerkungen 1 Kamp, Karl-Heinz: Die Europa-Armee: Pro und Kontra, Bundesakademie für Sicherheitspolitik, Arbeitspapier zur Sicherheitspolitik, Nummer 4/2015, S. 3 2 Major, Claudia: Legitimation und Umrisse einer Europa-Armee, Reader Sicherheitspolitik, 2011. Der Reader Sicherheitspolitik erscheint im Auftrag des Bundesministers der Verteidigung und des Generalinspekteurs der Bundeswehr im Rahmen der Truppeninformation. readersipo.de 3 Dreifke, Jürgen: Europäische Armee – Vision oder Illusion?, Beitrag zum sicherheitspolitischen Kreisseminar in der Akademie Biggesee 6.–7.10.2012, S. 30 4 Kamp 2015, S. 2 5 Rede von Bundesminister Gabriel zu den Grundsätzen deutscher Rüstungsexportpolitik, Berlin, 08.10.2014 6 More Union in European Defence, Report of a CEPS Task Force, February 2015 7 Mölling, Christian: Pooling und Sharing in EU und NATO, SWP-Aktuell, Mai 2012, S. 1 8 Algieri, Franco u.a.: Pooling & Sharing im Rahmen der Europäischen Union, in: Felberbauer, Ernst M./Pfarr, Dietmar (Hg.): Pooling & Sharing und Smart Defense. Herausforderungen für Streitkräfte im 21. Jahrhundert, Schriftenreihe der Landesverteidigungsakademie Österreich, Wien, Januar 2013, S. 13–34, S. 14 9 Schmidt, Christian: Perspektiven der EDA, Kommentar Onlineauftritt Behördenspiegel, Februar 2013 10 Entwurf eines Berichts über die Umsetzung der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (nach dem Jahresbericht des Rates an das Europäische Parlament zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik), Brüssel, 16.12.2014, Absatz 28 11 Gemeinsame Presseerklärung im Anschluss an das Treffen der Verteidigungsminister des Weimarer Dreiecks, BMVg, Presse- und Informationsstab, Potsdam, 30.3.2015 12 Kamp 2015, S. 2