FRONTEX 2.0. – Auf dem Weg zur (Grenz-)Polizei der EU

http://www.imi-online.de/2015/12/19/frontex-2-0-auf-dem-weg-zur-grenz-polizei-der-eu/
Jacqueline Andres (19. Dezember 2015)


Vor zehn Jahren hat die europäische Grenzschutzagentur FRONTEX ihre
Arbeit aufgenommen und den Auftrag der EU erhalten, u.a. den Grenzschutz
der Mitgliedstaaten zu koordinieren und Risiko-Analysen zu erstellen.
Bereits damals wurde befürchtet, dass dies die Entwicklung der EU hin zu
einem Superstaat mit eigener Polizei bedeuten könnte. 2015 könnte nun
als das Jahr in die Geschichte eingehen, in dem die EU die Grundsteine
für eine EU-Polizei gelegt hat – zunächst natürlich im Bereich des
Grenzschutzes zu Lasten von Geflüchteten und Migrant_innen.



Im Mai dieses Jahres legte die EU-Kommission in ihrer Europäischen
Agenda zur Migration das Ziel der Errichtung eines europäischen
Grenzmanagements fest.[1] Der EU-Präsident Jean-Claude Juncker
verkündete in seiner Antrittsrede, dass wichtige Schritte für die
Erschaffung einer europäischen Grenz- und Küstenwache bereits noch in
diesem Jahr unternommen werden sollen, um durch ein sogenanntes
integratives Grenzmanagement die innere Sicherheit des Schengenraumes zu
garantieren und vor Terrorismus zu schützen. Auf einem nach den
Anschlägenen in Paris einberufenen EU-Treffen zur Terrorismusbekämpfung
wurden bereits unter dem Deckmantel der Anti-Terrormaßnahmen die
Forderungen einer stärkeren Zusammenarbeit der staatlichen Institutionen
mit FRONTEX sowie nach der Intensivierung von Grenzkontrollen laut,
welche in dem Gesetzespaket der Kommission aufgenommen wurden.[2]




Exekutive Befugnisse für FRONTEX 2.0?



Vergangenen Dienstag präsentierte dann die Europäische Kommission dem
Parlament in Brüssel ein Maßnahmenpaket, welches zur „wirksameren
Migrationssteuerung, Verbesserung der inneren Sicherheit der
Europäischen Union und Wahrung des Grundsatzes der Freizügigkeit
beitragen“[3] soll und sich liest wie eine weitere Forderung nach mehr
Überwachung, Aufweichung des Datenschutzes, Abschottung und verstärkten
Abschiebungen.



Dieser Gesetzesentwurf stattet die europäische Grenzschutzagentur
FRONTEX mit neuen Befugnissen ganz neuer Qualität aus. Während sie
bisher u.a. für die Koordination der Mitgliedstaaten bei der Überwachung
der Grenzen, die Ausbildung Grenzschutzbeamter, die Organisation von
Abschiebungen sowie für die Erstellung von Lagebildern zuständig war,
sollen ihre Kompetenzen laut den Vorschlägen der EU-Kommission stark
ausgebaut werden. Mit dem neuen Namen „Europäischer Grenz- und
Küstenschutz“ könnte FRONTEX zu einer supranationalen Institution mit
dem „Recht, tätig zu werden“ mutieren – d.h. sie könnte gegen den Willen
eines Mitgliedsstaates durch einen von der Kommission erlassenen
Durchführungsbeschluss an dessen Grenze einschreiten, sollte dieser
Staat unter „erheblichen Migrationsdruck“[4] stehen und zugleich unfähig
oder ungewillt sein, die „Sicherheit“ der EU-Außengrenzen
aufrechtzuhalten. Dieser Aspekt ist hochumstritten und so ist es zum
jetzigen Zeitpunkt noch nicht abzusehen, ob das Europäische Parlament
und der Europäische Rat die notwendige Zustimmung erteilen werden – u.a.
der schwedische Premierminister Stefan Löfven sowie sein dänischer
Amtskollege Lars Løkke Rasmussen lehnen einen möglichen
Souveränitätsverlust an Brüssel ab[5]. Begrüßt hingegen wurde der Plan
von Seiten Deutschlands und Frankreichs. Der deutsche Außenminister
Steinmeier betonte: Die jetzigen Vorschläge der Europäischen Kommission
zum Ausbau von Frontex zu einer Europäischen Grenzschutz- und
Küstenwache verdienen unsere volle Unterstützung. Sie ziehen die Lehre
aus den Defiziten der Vergangenheit. Insbesondere muss Frontex
eigenständig dort tätig werden können, wo Mitgliedstaaten ihren
Verpflichtungen nicht nachkommen. Unterstützung erwarte ich mir auch
gerade von denjenigen, die vor einer Diskussion über eine faire
Verteilung einen stärkeren Grenzschutz gefordert haben.“[6] In Laufe der
niederländischen Rats-Präsidentschaft soll der Kommissionsvorschlag
fertig beraten und zwischen Rat und Parlament diskutiert werden.[7]



Konkret soll bei der neuen Grenzschutzagentur – ähnlich wie das bei
FRONTEX angelegte zentrale „Risk and Analysis Network“– eine
„Zentralstelle für Überwachung und Risikoanalyse […] eingerichtet
[werden], um die Migrationsströme in die und innerhalb der Europäischen
Union zu überwachen und Risikoanalysen sowie verbindliche
Schwachstellenbewertungen durchzuführen, um Schwachstellen zu ermitteln
und beseitigen. Verbindungsbeamte werden in die Mitgliedstaaten
abgestellt, um Präsenz vor Ort zu gewährleisten, wo Grenzen gefährdet
sind.“[8] Sollten Schwachstellen ersichtlich werden, wird die Agentur
die betreffenden Mitgliedsstaaten „zum Ergreifen der erforderlichen
Maßnahmen auffordern“. Sollten sie dieser Aufforderung nicht nachkommen
wollen oder können, kann die EU-Kommission auch gegen den Willen des
betroffenen Mitgliedstaates die Grenzschutzagentur an die jeweilige als
unsicher deklarierte Grenze schicken. Zum Einsatz kommen würde in diesem
Fall die Speerspitze der Agentur – eine „rasch mobilisierbare Reserve
von [mindestens 1500] Grenzschutzbeamten, die in weniger als 3 Tagen
eingesetzt werden können.“[9] Im Rahmen von FRONTEX existiert bereits
die Rapid Border Intervention Teams (RABIT), die jedoch auf Anfrage des
betreffenden Staates eingesetzt wird, wie es bereits in Griechenland
zweimal der Fall war.[10]




Personelle, technische und finanzielle Aufrüstung



Zusätzlich soll sich die Personalausstattung der neuen Agentur von 402
Angestellten im Jahr 2016 auf 1000 ständige Mitarbeiter_innen bis 2020
erhöhen[11] – im Vergleich dazu hat FRONTEX momentan 344 Festangestellte.



Auch an der technischen Ausstattung soll es zukünftig nicht mangeln.
Während FRONTEX bei den Mitgliedsstaaten anfragen musste, um
Gerätschäften zu erhalten, soll die neue Agentur selbst Equipment
erwerben dürfen sowie auf eine „von den Mitgliedstaaten bereitgestellte
Reserve von technischer Ausrüstung zurückzugreifen“[12] können. Der
Vorschlag der EU-Kommission verpflichtet alle Mitgliedsstaaten, der
neuen Agentur die im Rahmen des EU Internal Security Fund erworbene
Ausstattung zu Verfügung zu stellen.[13] Durch die Ausweitung des
Personals und des Equipments steigen auch die Kosten der europäischen
Grenzüberwachung stark an: während FRONTEX im Gründungsjahr 2005 noch
ca. €4 Mio. verschlang,[14] sollen die Ausgaben für die neue Agentur bis
2020 bei stolzen €322 Mio. liegen.[15]



Unterstützung bei der Seegrenzüberwachung erhält die neue Agentur durch
die nationalen Küstenwachen, wozu die „Mandate der Europäischen
Fischereiaufsichtsagentur und der Europäischen Agentur für die
Sicherheit des Seeverkehrs […] an den neuen Europäischen Grenz- und
Küstenschutz angepasst“[16] werden. Gemeinsam sollen diese drei
Agenturen u.a. durch den Einsatz von Drohen Überwachungsmaßnahmen im
Mittelmeerraum durchführen. Das Europäisches Grenzüberwachungssystem
EUROSUR nutzt bereits seit 2013 Drohnen und Satellitenaufklärung,
wodurch es fraglich ist, welchen Beitrag weitere Drohnenüberwachung des
bereits stark militarisierten und inspizierten Mittelmeeres leisten soll.




Geheimdienstliche Zusammenarbeit und Terrorbekämpfung



Eine weitere Ausweitung der bisherigen Kompetenzen der Agentur im
Zusammenhang mit Drittländern wäre das geplante neue Mandat „zur
Entsendung von Verbindungsbeamten und zur Organisation gemeinsamer
Einsätze mit benachbarten Drittländern, auch in deren
Hoheitsgebiet“.[17] Dieses Mandat bekräftigt die von der EU angewandte
Strategie der Vorverlagerung von EU-Außengrenzen, um Migrant_innen in
Herkunfts- oder Transitregionen aufzuhalten. Bereits bis zum Jahr 2013
unterzeichnete FRONTEX mit Vertreter_innen von 17 Staaten „working
agreements“[18], um u.a. Schulungen in Grenz- und Dokumentenkontrolle
durchzuführen, fälschungssichere Pässe zu entwickeln sowie Informationen
auszutauschen oder auch um Abschiebungen bürokratisch zu erleichtern –
sie werden als technische Dokumente eingestuft und unterliegen somit
kaum einer politischen Kontrolle. Im Jahr 2013 wurde die Africa-FRONTEX
Intelligence Community etabliert, welche gemeinsam Lagebilder erstellt,
sich austauscht und geheimdienstliche Produkte erstellt. Ähnliche
Plattformen bzw. „intelligence-sharing communities“ unterhält FRONTEX im
östlichen und westlichen Balkan.[19] Darüber hinaus ist FRONTEX in
verschiedene zivil-militärische Missionen im Rahmen der Gemeinsamen
Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der EU auf dem
afrikanischen Kontinent eingebunden, wie u.a. in der European Border
Assistance Mission (EUBAM) Libyen und in EUCAP Sahel Niger.[20] Die
Mission EUCAP Sahel Niger hat explizit den Auftrag „irreguläre Migration
zu verhindern“, da 90% aller Migrant_innen aus Westafrika, die versuchen
das Mittelmeer von Libyen aus zu überqueren, zunächst Niger
passieren.[21] Durch die finanzielle und personelle Aufstockung der
geplanten neuen Agentur sowie durch die betonte Ausweitung des Mandats
in Drittländern, wird die geheimdienstliche Komponente der Agentur
vermutlich ausgebaut und ihre Beteiligung an zivil-militärischen
Missionen verstärkt werden.



Zu guter Letzt wird auch in der neuen Europäischen Grenz- und
Küstenschutzagentur die mutmaßliche Terrorismusbekämpfung verankert. So
soll die neue Agentur „unter uneingeschränkter Achtung der Grundrechte
in ihre Risikoanalysen auch die grenzüberschreitende Kriminalität und
den Terrorismus einbeziehen und mit anderen EU-Agenturen und
internationalen Organisationen bei der Terrorismusprävention
zusammenarbeiten“.[22] Erst dieses Jahr wurden die Kompetenzen der
Agentur FRONTEX ausgeweitet und durch ein neues Abkommen mit EUROPOL ist
es FRONTEX nun möglich, EUROPOL Daten vermeintlicher Krimineller
weiterzuleiten und ebenso Daten von EUROPOL – offiziell für die
gemeinsame Bekämpfung transnationaler Kriminalität – zu erhalten. Die
Zusammenarbeit mit EUROPOL wurde auch durch die aus EUROPOL, FRONTEX,
European Asylum Support Office sowie EUROJUST zusammengesetzte European
Task Force (EURTF) gestärkt, welche einen Sitz im sizilianischen Catania
hat und ab Januar 2016 ein zweites Büro in der griechischen Hafenstadt
Piraeus erhält. Ziel der EURTF ist es, den jeweiligen staatlichen
Behörden bei der Identifikation, der Registrierung und der Abschiebung
von Migrant_innen und bei der vermeintlichen Bekämpfung von
Schmugglerringen zu helfen.[23]



Um die „Sicherheit der Bürger Europas“ zu gewährleisten, soll laut des
Gesetzesentwurfes der Schengener Grenzkodex geändert werden und die
Reisedokumente aller Ein- und Ausreisenden aus dem Schengen-Raum
systematisch mit den verschiedenen Datenbanken – d.h. dem Schengener
Informationssystem SIS, der Interpol-Datenbank für gestohlene und
verlorene Reisedokumente und einschlägiger nationaler Systeme –
abgeglichen werden. Die geplante Regulierung lässt Flexibilität zu,
sollte die obligatorische Kontrolle von EU-Bürger_innen den Verkehr
stark beeinträchtigen. In diesem Fall sei es möglich, sich auf die
Kontrolle von verdächtigen Personen zu beschränken.[24] Eine solche
Formulierung legt den zuständigen Behörden eine zukünftige Anwendung des
Racial Profiling im Namen der Sicherheit nahe.



Zustimmung finden die geplanten Maßnahmen bei der Bundeskanzlerin
Merkel, welche in der Pressekonferenz zum Abschluss des EU-Rats betonte,
„dass das Schengener Informationssystem – also die Datenbanken, die es
dort gibt, und auch die Datenbanken von Interpol – stärker genutzt
werden muss und dass gerade auch die verstärkte Zusammenarbeit der
Mitgliedstaaten mit Frontex und mit Europol notwendig ist, um über alle
Informationen zu verfügen. Wir haben dann von unserer Seite noch einmal
betont, wie wichtig es ist, dass die Nutzung von Fluggastdaten, also die
PNR-Richtlinie, jetzt endlich auf der Zielgeraden ist und dass sie dann
vor allen Dingen auch schnell umgesetzt werden muss.“[25]




Kompetenzausweitung bei Abschiebungen



Der vorgesehenen europäischen Grenz- und Küstenschutzagentur soll eine
stärkere Rolle bei Abschiebungen zukommen: „Eine europäische
Rückführungsstelle wird innerhalb der Agentur eingerichtet, die es
ermöglichen wird, europäische Einsatzteams für Rückführungen mit
Begleitpersonen, Beobachtern und Rückführungsfachleuten bereitzustellen,
die für die effektive Rückführung illegal aufhältiger
Drittstaatsangehöriger sorgen werden“.[26] Somit wäre die neue
Grenzschutzagentur nicht nur – wie bisher FRONTEX – für die
Unterstützung und Organisation von Abschiebungen zuständig, sondern
würde diese komplett durchführen. Zudem solle ein neues europäisches
Standard-Reisedokument für die Abschiebungen eingeführt werden, um „in
Drittländern eine größere Bereitschaft zur Aufnahme von Rückkehrern zu
erreichen“.[27] Zwar existiert seit 1994 ein Dokument zur Erleichterung
von Abschiebungen, doch erkennen dies die Herkunftsländer oft nicht an,
wodurch sich die Notwendigkeit eines neuen Modells ergibt. Von den
jährlich fast 500.000 erteilten Ausweisungen oder Abweisungen in Europa,
wurden im Jahr 2014 – so hieß es in der Pressekonferenz – nur 40%
tatsächlich abgeschoben. Das Haupthindernis sei das Fehlen eines
gültigen Reisedokuments der abzuschiebenden Person.[28]



Die vorgesehene Intensivierung der Überwachung, Abschottung und
Abschiebungen wird die Situation der Menschen, die vor Krieg und
Perspektivlosigkeit fliehen, verschlimmern. Allein in diesem Jahr
starben nach Angaben der Internationalen Organisation für Migration
(IOM) mindestens 2738 Menschen auf der gefährlichsten Mittelmeerroute,
die zwischen Libyen und Italien verläuft.[29] Durch die zunehmende
Abschottung Osteuropas entscheiden sich zunehmend Geflüchtete aus
Syrien, diesen riskanten Weg zu gehen, obwohl sich geographisch gesehen
die Route über die Türkei nach Griechenland anbietet. Stattdessen reisen
viele Syrier_innen nun nach Mauretanien, um von dort nach Libyen zu
gelangen und die 300km lange Mittelmeerüberfahrt nach Italien zu
wagen.[30] Die EU beharrt mit der Errichtung einer solchen neuen Agentur
weiterhin auf ihrer desaströsen Strategie der Migrationspolitik, welche
durch das Verhindern jeglicher sicherer Einreisemöglichkeiten der
Geflüchteten nach Europa eine menschliche Katastrophe hervorbringt.




Anmerkungen



[1] Managing migration better in all aspects: A European Agenda on
Migration, eeas.europa.eu, 13.05.2015.



[2] Conclusions of the Council of the EU and of the Member States
meeting within the Council on Counter-Terrorism, consilium.europa.eu,
20.11.2015.



[3] Pressemitteilung. Ein europäischer Grenz- und Küstenschutz für die
Außengrenzen Europas, europa.eu, 15.12.2015.



[4] Ebed.



[5] Dutch Presidency to take over task of shaping EU’s border force,
euractiv.com, 18.12.2015.



[6] Außenminister Steinmeier anlässlich der Pläne der EU-Kommission zu
Frontex, auswaertiges-amt.de, 15.12.2015.



[7] Europäischer Rat in Brüssel EU-Außengrenzen besser schützen,
bundesregierung.de, 18.12.2015.



[8] Pressemitteilung, 15.12.2015



[9] Ebed.



[10] Frontex accepts Greece’s request for Rapid Border Intervention
Teams, frontex.europa.eu, 12.10.2015.



[11] European Commission – Fact Sheet European Agenda on Migration:
Securing Europe’s External Borders, europa.eu, 15.12.2015.



[12] Pressemitteilung, 15.12.2015



[13] Ebed.



[14] Budget, frontex.europa.eu



[15] European Commission – Fact Sheet European Agenda on Migration,
15.12.2015



[16] Pressemitteilung, 15.12.2015.



[17] Ebed.



[18] Zu diesen Staaten gehören: Russland, Ukraine, Moldawien, Georgien,
Mazedonien, Serbien, Albanien, Bosnien und Herzegowina, USA, Montenegro,
Canada, Kap Verde, Nigeria, Armenien, Türkei, Aserbaidschan und
Weißrussland. Mit weiteren sieben Staaten werden solche Verträge noch
ausgehandelt: Libyen, Marokko, Senegal, Mauretanien, Ägypten, Brasilien
und Tunesien.



[19] Strategic Analysis frontex.europa.eu



[20] Frontex: Afrika und Mittelmeer Strategie – AFIC, ffm-online.org,
17.03.2014.



[21] EUCAP Sahel Niger to help prevent irregular migration,
consilium.europa.eu, 13.05.2015.



[22] Pressemitteilung, 15.12.2015



[23] Europol and Frontex agree to exchange information on cross-border
crime, europol.europa.eu, 04.12.2015.



[24] Communication from the Commission to the European Parliament and
the Council, A European Border and Coast Guard and effective management
of Europe’s external borders, statewatch.org



[25] Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel am 18. Dezember 2015 zum
Abschluss des Europäischen Rats in Brüssel, bundesregierung.de



[26] Pressemitteilung, 15.12.2015



[27] Ebed.



[28] European Commission – Fact Sheet European Agenda on Migration,
15.12.2015.



[29] Paul Blickle, Philip Faigle und Julian Stahnke: Das stille Sterben
im Mittelmeer, zeit.de, 14. 12.2015.



[30] Katarina Höije: The Long Way Round Syrians through the Sahel,
newirin.irinnews.org, 09.11.2015.
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