Neue Polizeigesetze, überall – eine Bestandsaufnahme

Dossier

„Alle 16 Bundesländer verändern im Moment ihre Polizeigesetze. Dafür gibt es zwei Gründe: Zum einen gilt ab dem 25. Mai 2018 die EU-Datenschutz-Grundverordnung, die die Grundrechte der Europäer schützen soll und der sich Bundes- und Landesgesetze unterzuordnen haben. Zum anderen kippte das Bundesverfassungsgericht im April 2016 das bisherige BKA-Gesetz. Die Bundesregierung erließ eine neues, und darauf reagieren nun die Länder. In unserem ersten Artikel dazu beschreiben wir die politischen und juristischen Hintergründe, in diesem Text gehen wir ins Detail. Denn manche Länder ändern ihre Gesetze nur geringfügig, andere wiederum unterziehen sie einer Generalüberholung. Was sich in deinem Bundesland am Polizeigesetz ändert, liest du in unserer Übersicht. Sie ist alphabetisch sortiert“ – so beginnt die Darstellung „Welche Rechte die Polizei in deinem Bundesland bekommt – der Überblick“ von Tobias Eßer, Josa Mania-Schlegel und Erik Koszuta am 09. Mai 2018 im Krautreporter  (Abo), worin die Maßnahmen in den einzelnen Bundesländern ausführlich dokumentiert sind. Siehe dazu auch unsere Länder-Dossiers (ganz unten) sowie die Übersicht über die Änderungen der Polizeigesetze in den einzelnen Bundesländern bei amnesty  und weitere Überblicksartikel:

• Musterpolizeigesetz – Verschärfung des Polizeigesetzes nach den Ländern auch auf Bundesebene?  
  “Nur wenige wissen, dass die Innenministerkonferenz der Länder (IMK) vor zwei Jahren beschlossen hat, ein Musterpolizeigesetz zu schaffen. Ziel soll sein, die Polizeigesetze der Bundesländer einander anzugleichen. Kommt also nach den Verschärfungen der Polizeigesetze in Bayern, NRW und anderen Bundesländern demnächst auch mehr Überwachung und Repression auf Bundesebene? Die Folge wären Einschränkungen von Grundrechten wie Versammlungsfreiheit, Pressefreiheit, Persönlichkeitsrechten und Bewegungsfreiheit. Noch bevor das Musterpolizeigesetz groß diskutiert wird, haben wir uns ratzfatz die Domain gesichert und ein kritisches Infoportal aufgebaut.” Info-Seite zum Musterpolizeigesetz von und bei Digitalcourage e.V. 

• Verschärfung der Polizeigesetze: Wenn schon die Gefahr einer Gefahr ausreicht 
  “Über viele Jahrzehnte hinweg markierte die “konkrete Gefahr” die Schwelle zum Einschreiten für die Polizei. Doch in den vergangenen Jahren gab es eine regelrechte Reformwelle der Polizeigesetze. In einigen Gesetzen entdeckt man einen Hang zur Maßlosigkeit. Wer mit liberalem Rechtsstaatsdenken sozialisiert ist, staunt beispielsweise nicht schlecht angesichts mancher Pläne zur Präventivhaft. Die markanteste Veränderung ist allerdings die schleichende Metamorphose der “Gefahr”. (…) Die Polizei habe die Bürger vor konkreten Gefahren zu schützen, nicht vor verbauter Aussicht. Das Kreuzbergurteil vom 14. Juni 1882 gilt als Grundstein eines modernen Polizeirechts, das der Polizei rechtsstaatliche Grenzen setzt. Sie soll für die Sicherheit der Bürger sorgen und nicht allgemeine “Wohlfahrtspflege” betreiben, zu der irgendwie alles gehört. Auch die Aussicht in Kreuzberg. Die “konkrete Gefahr”, die fortan die Schwelle zum polizeilichen Einschreiten markieren sollte, war so etwas wie der kurze Zügel des Rechtsstaats. Keine andere Staatsgewalt kann so tief in die Grundrechte der Menschen eingreifen wie die Polizei – von der Überwachung bis zur Festnahme -, deshalb sollte die Macht der Beamten strikt auf das Notwendige begrenzt sein. Jeder wünschte sich Sicherheit durch die Polizei, gewiss. Aber man wollte eben auch Sicherheit vor der Polizei; die Angst vor dem Obrigkeitsstaat war nie ganz weg. Das ist der Hintergrund, vor dem man die Proteste der vergangenen Monate betrachten muss. In Bayern, in Nordrhein-Westfalen, in Niedersachsen, in Brandenburg – landauf, landab haben Bürger gegen die neuen Polizeigesetze der Länder demonstriert. Denn es schwappt eine regelrechte Reformwelle durch die Republik. (…) Die Kritiker warnen vor allzu niedrigen Hürden für heimliche Überwachung oder gar für polizeilichen Gewahrsam. Denn die preußische Klarheit ist dahin, spätestens seit Bayern die “drohende Gefahr” ins Polizeigesetz aufgenommen hat, einen verwaschenen Begriff, der nach mehr klingt, als er bedeutet – wann wäre eine Gefahr nicht “drohend”? Auch NRW hatte den Terminus anfänglich im Gesetzentwurf, strich ihn aber wegen rechtlicher Bedenken. In Wahrheit begann die schleichende Begriffsverschiebung schon sehr viel früher. Matthias Bäcker, Jura-Professor in Mainz, erinnert daran, dass bereits seit den Siebzigerjahren Befugnisse etwa zur Identitätsfeststellung oder zum Einsatz verdeckter Ermittler geschaffen worden seien. Und in den Neunzigern folgten Wohnraumüberwachung oder Rasterfahndung. Terrorismus und organisierte Kriminalität hatten die Sicherheitslage verändert – oder wenigstens deren Wahrnehmung. Die Polizei sollte nicht mehr auf die “konkrete Gefahr” warten. Sie sollte sich aktiv auf die Suche nach dem Risiko machen. (…) In einigen Gesetzen entdeckt man einen Hang zur Maßlosigkeit. Bayern etwa sieht einen Einsatz von “Explosivmitteln” vor. (…) Maßlos sind auch die Pläne diverser Länder zur sogenannten Präventivhaft. Bayern sieht einen dreimonatigen – und theoretisch unendlich verlängerbaren – Gewahrsam vor, und zwar bereits zur Abwehr einer Gefahr für “Sachen, deren Erhalt im besonderen öffentlichen Interesse liegt”. In Niedersachsen beträgt die geplante Höchstdauer 74 Tage, statt bisher zehn Tage. (…) Doch so waffenklirrend all die neuen Polizeibefugnisse daherkommen, die auf lange Sicht markanteste Veränderung ist die schleichende Metamorphose der “Gefahr”. Der Fokus liegt inzwischen nicht mehr so sehr auf dem angeblich drohenden Ereignis, sondern auf der Kontrolle der “Gefährder”…” Artikel von Wolfgang Janisch vom 18.02.2019 bei der Süddeutschen Zeitung online 

• Ermächtigende Gesetze  
  “In nahezu allen Bundesländern erhält die Polizei per Parlamentsbeschluss weitreichende Befugnisse. Grundrechte werden damit weiter eingeschränkt, mehr Sicherheit wird aber nicht geschaffen. In den vergangenen Monaten haben wir nicht nur Bestrebungen nahezu aller Landesregierungen zur Verschärfung der Polizeigesetze erlebt, sondern in deren Folge auch eine beeindruckende zivilgesellschaftliche Gegenbewegung. Ein kurzer Überblick darüber, worum es in der großen Polizeirechtsreform geht, vor welchen gesellschaftlichen Hintergründen sie stattfindet und wie es aktuell um sie steht. (…) Was sich momentan abspielt, ist hingegen in zweierlei Hinsicht außergewöhnlich. Erstens ist die föderalistische Auffächerung der Polizeigesetze deutschen Sicherheitspolitikern schon lange ein Dorn im Auge. Die gegenwärtigen, in ihrem flächendeckenden Ausmaß bemerkenswerten Reformbestrebungen müssen als Versuch verstanden werden, das Sicherheitsrecht zu vereinheitlichen und die nach 1945 aus guten Gründen eingeführte Dezentralisierung teilweise rückgängig zu machen. Zweitens finden auch inhaltlich fundamentale Umwälzungen statt. Trotz erheblicher regionaler Unterschiede lassen sich hier drei übergreifende Schwerpunkte herausstellen: das Herabsetzen der Voraussetzungen polizeilichen Eingreifens, die Ausweitung freiheitsentziehender Maßnahmen und die Zunahme der Befugnisse insbesondere hinsichtlich verdeckter technischer Überwachung. Diese Hinwendung zu einem autoritären und illiberalen Staatsverständnis ist zwar nicht gänzlich neu, sondern vollzieht sich schrittweise schon seit Jahren. Die geplanten ausufernden Ermächtigungen haben aber dazu beigetragen, genau diese Entwicklung sichtbar zu machen. (…) Glücklich wird damit wohl niemand werden. Denn anders als es die oft bemühte Floskel vom Ausgleich von Sicherheit und Freiheit suggeriert, führen die mit den Polizeigesetzen eingeführten Maßnahmen nicht zu mehr Sicherheit. Wie die NSU-Mordserie und der Anschlag auf den Berliner Weihnachtsmarkt gezeigt haben, ist die Verhinderung solcher Taten keine Frage der Befugnisse. Die Behörden verfügen längst über die rechtlichen und technischen Mittel, unsere physische Sicherheit zu gewährleisten. Dass die vorgeschlagenen Maßnahmen, empirisch betrachtet, nicht zu einer Verbesserung der Sicherheitslage oder einem Rückgang der Kriminalität führen werden, das wissen auch die Innenminister und Polizeifunktionäre. Solange damit das Dogma der Sicherheit bedient wird, kann aber so vermieden werden, sich um die wirklichen Probleme zu kümmern.” Beitrag von Benjamin Derin in der jungen Welt vom 13. Oktober 2018  (Benjamin Derin ist Rechtsanwalt und Redaktionsmitglied der Zeitschrift Bürgerrechte und Polizei/Cilip)

• Neue deutsche Welle: Zum Stand der Polizeigesetzgebung der Länder  
  “Im April 2017 verabschiedete der Bundestag ein neues BKA-Gesetz. Jetzt ziehen die Länder nach. Das einzig Positive an dieser Entwicklung: Erstmals seit Jahrzehnten regt sich breiterer Widerstand. 40.000 Leute demonstrierten am 10. Mai 2018 gegen das bayerische Polizeiaufgabengesetz, 20.000 gingen am 7. Juli 2018 gegen das nordrhein-westfälische Polizeigesetz auf die Straße. Von den Gesetzen über das Bundeskriminalamt und die Bundespolizei abgesehen ist das Polizeirecht in Deutschland Ländersache. Obwohl der Bund hier also nichts zu husten hat, kündigten CDU, CSU und SPD im Februar 2018 in ihrem Koalitionsvertrag die „Erarbeitung eines gemein­samen Musterpolizeigesetzes (gemäß Innenministerkonferenz)“ an. Die in die Klammer verbannte Innenministerkonferenz (IMK) hatte bereits im Juni 2017 beschlossen, eine „länderoffene Arbeitsgruppe unter Beteiligung des Bundesinnenministeriums“ für die Erarbeitung eines solchen Musters einzurichten, um „hohe gemeinsame gesetzliche Standards und eine effektive Erhöhung der öffentlichen Sicherheit zu erreichen“. Seit Jahrzehnten sieht die IMK die Vereinheitlichung des Polizeirechts der Länder als ihre Aufgabe. Dafür hat sie bereits in den 1970er Jahren und dann erneut 1986 „Musterentwürfe für ein einheitliches Polizeigesetz“ vorgelegt, die nicht nur eine Vereinheitlichung, sondern vor allem eine massive Ausdehnung der polizeilichen Aufgaben und Befugnisse brachten…” Beitrag von Heiner Busch vom 14. August 2018 in Clip 116 

• Vorverlagerung von Eingriffsbefugnissen: Die „drohende Gefahr“ in Polizeigesetzen  
  “… Zwei neue juristische Stellungnahmen setzen sich mit den umstrittenen Überarbeitungen von Polizeigesetzen in Deutschland auseinander. Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags gehen der Frage nach, ob das umstrittene bayerische Polizeigesetz eine Vorlage für eine bundesweite Angleichung in einem Musterpolizeigesetz sein könnte. Die Neue Richtervereinigung (NRV) untersucht am Beispiel der Polizeigesetznovelle in Brandenburg einen zentralen Aspekt der Reformen: die Einführung einer neuen Gefahrenkategorie ins Polizeirecht. Dabei geht es um die Rechtsbegriff der „drohenden Gefahr“, der nicht nur im geplanten Polizeigesetz Brandenburg Konjunktur hat. Der Bericht der Bundestagswissenschaftler zur rechtlichen Bewertung der „Ausweitung polizeilicher Befugnisse in Deutschland und Europa“ (pdf) widmet sich drei besonders umstrittenen Bereichen, bei denen zu befürchten ist, dass sie bundesweit Eingang in die Polizeigesetzgebung nehmen: Die Frage, wie konkret oder vage eine Gefahr sein muss, damit die Polizei Menschen überwachen oder festsetzen darf. Damit verbunden wird die Präventivhaft diskutiert, die in Bayern erstmals keine feste zeitliche Obergrenze hat. Ob ein solcher potentiell unbegrenzter Freiheitsentzug bei einer polizeilichen Präventivhaft verhältnismäßig ist, bewerten die Bundestagswissenschaftler in einem zweiten Teil mit kritischem Blick. Der dritte Bereich ist dann die Gendatennutzung, die in Form der Erweiterten DNA-Analyse in das bayerische Polizeigesetz Einzug gehalten hat. In einem letzten Teil des Berichts sind vergleichend sehr kurze Zusammenfassungen der polizeilichen Befugnisse in anderen europäischen Staaten erfasst….” Beitrag von Constanze Kurz vom 8. August 2018 bei Netzpolitik  mit Links u.a. zur Stellungnahme der Neuen Richtervereinigung (NRV) und des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen

• Übersicht Polizeigesetze: Bündnisse unterstützen!  
  “Trotz der niedrigsten Kriminalitätsrate seit 25 Jahren verschärfen fast alle Bundesländer ihre Polizeigesetze. In Bayern wurde das schärfste Polizeigesetz seit 1945 bereits verabschiedet, andere Länder diskutieren ähnliche Gesetze in den Landtagen oder haben Pläne angekündigt. Aufgerüstet sollen die Polizeien werden unter anderem mit Staatstrojanern (unsere Verfassungsbeschwerde gegen die Bundestrojaner unterstützen), präventiven Maßnahmen, Handgranaten und Maschinengewehren. (…) Parteilinien existieren nicht: Angetrieben oder kritisiert wird die Polizeiverschärfung von AfD, CDU/CSU, FDP, Grünen und SPD – je nach politischer Rolle in der Regierung oder der Opposition. Lediglich die rot-rot-grüne Koalition in Thüringen macht nicht mit. Die gute Nachricht ist: Fast überall werden Menschen aktiv und gründen Bündnisse, um Freiheit und Grundrechte gegen den Ausbau zum Polizeistaat zu verteidigen.Unterstützung ist willkommen!..” Aufruf von Justus Holzberger und Friedemann Ebelt vom 25. Juni 2018 bei digitalcourage mit Übersicht zum Stand der Polizeigesetze in den Bundesländern

• Appell gegen Polizeigesetze und innere Aufrüstung  
  “Die deutsche Innenpolitik legt mit einer unverhältnismäßigen Aufrüstung der Exekutive und mit Überwachungsgesetzen der demokratisch erstritten Freiheit, Sicherheit und den Bürgerrechten schwere Ketten an. Die Unterzeichnenden dieses Appells fordern grüne, liberale und sozialdemokratische Abgeordnete im Deutschen Bundestag und den deutschen Landtagen auf: Hören Sie auf die Appelle und Warnungen der Bürgerrechtsbewegung und der  Bürgerrechtsflügel ihrer Parteien! Deutschland braucht Freiheits- statt  Überwachungsgesetze!” Appell an FDP, Grüne und SPD von und bei Digitalcourage , dort im Wortlaut und zum Mitzeichnen

• Sicherheitspolitik: Bayern als Vorbild [Neu: Rheinland-Pfalz und Saarland]  
  “Neben Bayern planen auch die anderen Bundesländer neue Polizeigesetze. Nicht alle gehen dabei so weit wie der Freistaat. (…) Rheinland-Pfalz: Die Ampel-Regierung aus SPD, FDP und Grünen will voraussichtlich nach der Sommerpause eine Novelle zum Polizeigesetz vorlegen, die neben dem Datenschutz und den Anpassungen zum BKA-Gesetz auch eine neue Zuverlässigkeitsprüfung für Mitarbeiter bei staatlichen und privaten Veranstaltungen vorsieht. Anlass dafür war ein Zwischenfall beim Musikfestival Rock am Ring 2017, wo zwei den Behörden nicht gemeldete Syrer als Helfer eingesetzt waren und das Festival deshalb wegen Terrorverdachts unterbrochen wurde. Saarland: An der Saar steht frühestens in der zweiten Jahreshälfte eine umfangreichere Reform an. Polizisten sollen Veranstaltungen und Versammlungen mehr als bisher per Video überwachen und Einsätze mit Bodycams aufzeichnen dürfen. Die große Koalition in Saarbrücken hatte sich zudem auf die Einführung einer Quellen-TKÜ, also das Hacken und Mitlesen laufender elektronischer Kommunikation, verständigt. Gefährder sollen künftig mit Fußfesseln elektronisch überwacht und Autokennzeichen automatisch erfasst werden…” Überblicks-Artikel von SZ-Autoren vom 24. Mai 2018 bei der Süddeutschen Zeitung online 

• Protest nicht nur in Bayern: Peter Schaar über den Widerstand gegen Polizeigesetze  
  “Was uns als vermeintliche Verbesserung der Sicherheit verkauft wird, hält einer kritischen Prüfung oft nicht stand. Wir sprechen mit Peter Schaar über den Wettlauf um das härteste Polizeigesetz, die überfällige Protestwelle dagegen und warum in Bremen die Debatte um das Polizeigesetz anders verlief als in Bayern. Der überraschend große Protest gegen das Polizeiaufgabengesetz in Bayern war Anlass für ein Gespräch mit Peter Schaar. Der ehemalige Bundesdatenschutzbeauftragte und Sachbuchautor hatte in seinem Buch „Trügerische Sicherheit“ analysiert, wie sich die Terrorangst auf grundlegende Bürger- und Freiheitsrechte auswirkt und wie intensive Grundrechtseingriffe durch die Große Koalition („GroKo“) in der vergangenen Legislaturperiode damit gerechtfertigt wurden. Ob diese Gesetze tatsächlich für mehr Sicherheit sorgen, ist aber alles andere als bewiesen. Widerstand gegen diese Entwicklung regte sich in den letzten Jahren wenig, was sich nun zu ändern scheint: Anders als in Bayern wurde die Novellierung des Polizeigesetzes in Bremen nach Protesten vorerst gestoppt…” Interview von Constanze Kurz vom 20.05.2018 bei Netzpolitik 

• „Bayerns neues Polizeigesetz erwischt alle Menschen in Deutschland“ von Rico Grimm, Tobias Eßer, Josa Mania-Schlegel und Erik Koszuta ebenfalls am 09. Mai 2018 im Krautreporter , worin es einleitend heißt: „In Bayern gehen viele Tausend Menschen gegen die neuen Polizeigesetze auf die Straße. Selbst wer nicht in Bayern wohnt, sollte genau aufpassen, was dort geschieht. Denn alle Landesregierungen erneuern gerade ihr Polizeirecht – und manche gehen dabei fast so weit wie die CSU“. Darin auch Informationen über zahlreiche Protestdemonstrationen außerhalb von München, die aufgrund der dortigen extremen Massenmobilisierung etwas im Schatten geblieben sind – trotz etwa 3.000 Menschen in Würzburg und 5.000 in Regensburg…

• Die niedrigste Kriminalitätsrate seit 25 Jahren – und trotzdem überall schärfere Polizeigesetze
  “Die Kriminalstatistik berichtet von einer sinkenden Zahl an Einbrüchen, Diebstählen und Gewaltverbrechen. Trotzdem erhält die Polizei immer mehr Technik und Befugnisse. Warum eigentlich? Bei der Lösung gesellschaftlicher Probleme führen uns die Statistik und neue Polizeigesetze in die Irre. Aus Behördensicht ist Deutschland so sicher wie schon seit einem Vierteljahrhundert nicht mehr. Die polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) weist alle bei der Polizei registrierten Straftaten aus. Deren Zahl war 2017 nach heutiger Verlautbarung des Bundesinnenministeriums mit 5,8 Millionen angezeigten Straftaten so niedrig wie seit 1992 nicht mehr. Im Vergleich zum Jahr davor sank die Kriminalitätsrate um fünf Prozent. Die Aufklärungsquote erreicht mit 55 Prozent sogar den höchsten Wert seit Einführung der entsprechenden Angabe im Jahr 2005. Sogar Bundesinnenminister Horst Seehofer sagt, dass Deutschland im Verhältnis zur Bevölkerungszahl nie weniger Kriminalität aufwies. Dennoch drängen er und viele Landespolitiker auf eine immer weitere Ausweitung der Polizeibefugnisse…” Artikel von Alexander Fanta und Marie Bröckling vom 08.05.2018 bei Netzpolitik 

• Innere Unsicherheit: In mehreren Bundesländern darf die Polizei zur Abwehr von Gefahren immer früher eingreifen. Diese Art von Prävention ist ein Albtraum für den Rechtsstaat
  “… Die Wahrscheinlichkeitsaussage über künftige Entwicklungen ist umso unzuverlässiger, je weiter sie sich von ihrem Anlass entfernt. Je früher also polizeiliche Eingriffe ansetzen, umso häufiger werden sie auch Bürger treffen, von denen tatsächlich keine Gefahr ausgeht. Zugleich wird durch die Verlagerung in das Vorfeld die rechtsstaatlich essenzielle Kontrolle staatlicher Grundrechtseingriffe erheblich erschwert. Je klarer und bestimmter die Grenzen für staatliches Handeln sind, desto besser können Gerichte deren Einhaltung prüfen. Eine weite und vage Kategorie wie die “drohende Gefahr” aber ist nur schwer zu bestimmen und zu überprüfen. (…) Das größte Problem eines solchen Präventionsstrebens ist indes seine potenzielle Grenzenlosigkeit. Ursachen für Gefahren gibt es unendlich viele; und man kann ihnen immer noch früher und immer noch umfassender begegnen. Der nächste Schritt ins Vorfeld ist daher nur eine Frage der Zeit. Die Varianten des “Predictive Policing”, die in den USA praktiziert werden, und das in China eingeführte “Social Scoring” – die permanente Bewertung der Konformität aller Bürger anhand zahlloser Daten über das Sozialverhalten – zeigen, wohin die Reise geht. Ein Staat, der sich auf diesem Weg keine Grenzen setzt, droht selbst zur Gefahr zu werden.” Gastkommentar von Tobias Singelnstein vom 13. April 2018 bei der Süddeutschen Zeitung online (Tobias Singelnstein ist Professor für Kriminologie an der Ruhr-Universität Bochum)

• Siehe im LabourNet Germany Polizeigesetz-Verschärfungen in Bayern, NRW, Baden Württemberg, Bremen und Sachsensowie Hessen und Niedersachsen und Brandenburg sowie nun auch in Mecklenburg-Vorpommern